摘要：隨著水利工程建設需求的不斷增加，投資建設的項目日益增多，私有資本在水利工程建設市場的比重不斷加大。在這種建設環境下，水利工程咨詢企業在PPP模式下參與水利工程項目建設運作，建立有效的建設管理模式，成為當前水利工程建設管理領域的新課題。
關鍵詞：PPP模式；項目法人；項目管理；水利咨詢企業
1問題的提出
傳統水利市場的工程建設項目管理通常由政府主導，其中，最常見的模式是在項目所在地成立建設單位，并由其履行項目法人和業主的職責，主要任務是負責項目前期的立項、可行性研究、初步設計、投融資及政策處理工作；必要時，在現場組建工程建設項目管理機構（非社會法人）或委托項目管理單位（社會法人企業），負責實施階段的工程建設項目管理工作，主要任務是工程設計與施工發包、施工管理、驗收移交等工作。此模式的缺點：一方面，建設單位市場化不夠，不能完全履行項目法人職責，需要授權項目管理單位（社會法人）作為代建單位來運作；另一方面，項目資金有缺口時，引進私有資本較困難，需要以政府信譽或項目本身作擔保，尋求銀行融資。
隨著國家投資融資領域改革的不斷深入，私有資本在水利工程建設市場的比重不斷加大，進入了私有資本與國有資本共同運作的PPP時代；PPP模式下建立怎樣的建設管理模式，以便更好地與現有的體制機制接軌，成為當前建設管理領域的新課題。很多地方政府沒有經驗，存在工程建設項目容易被私有資本操控的風險，即項目在不規范招標投標程序下，以EPC（設計施工總承包）模式發包給擁有私有資本的企業；或者干脆捆綁銷售，即“私有資本”的投資以“做EPC”為前提，操控建設單位。這種建管模式，由于投資方沒有相應資質，或者市場競爭不充分，工程造價容易被“放大”，值得思考和探討。
2PPP模式的開啟，標志著項目法人與業主同體的時代結束
PPP項目的工程建設管理基本模式見圖1。
資本的本性是獲取利潤，私有資本更是如此。但是政府一般擁有水利工程建設項目產權，是項目的業主，也就是即使政府不出資，也應該對水利項目擁有一定的發言權。因此在組建項目法人時，政府可以參照現代企業制度的要求，成為項目法人的股東，即擁有一定的股份，并在項目的決策過程中參與董事會工作，擁有一定的投票權和決策權，以維護公共利益，確保項目在實施過程中符合水利工程的建設要求，實現項目業主與項目法人的有序分離。
項目法人的首要任務是控制投資風險，控制建設資金安全也是工程建設項目建設期政府的重要任務。因此為了監管好項目法人的風險管控，項目法人的注冊地一定要選在項目所在地，以確保項目建設資金的安全，通過當地銀行可以實時監控資金的流動。只要項目法人是當地所屬企業，政府就可以利用市場的監管權對項目的公益性實施監管；而政府不善于選擇董事長、總經理，為吸引資金可以根據《中華人民共和國公司法》作適當讓步。
政府作為項目業主應當與其他股東簽訂投資協議，以便更好地約束即將成立的項目法人行為。投資協議能夠保護投資各方的權利與義務，保障各方的投資利益，尤其是許多水利工程屬公益性項目，一定帶有很多強制性的限制條件，如對項目功能、規模的強制性要求，對建設期建設機制的限制條件，建成后的股權交易條件等；又如為了保證工程造價不被“放大”，可以把項目“前期設計工作必須進行市場公開招標”的內容，作為招商引資的強制性條件寫入投資協議。為避免風險發生，這些條件均應事前在投資協議中加以說明，以方便私有資本提前評估。
政府會認為，為了吸引投資，只要政府支出被管控，項目如期建成產生效益，把工程造價做大，是“左手到右手”的關系，社會資本投資利潤在可接受范圍內即可。其實這種把工程造價做大是隱性洗錢的行為，也是一種泡沫經濟，對國民經濟造成資源錯配、社會不公、腐敗等傷害，對政府、項目來說其害處不容小覷。
3為確保公益性PPP項目風險可控，項目法人與項目管理單位將逐漸分立，項目管理單位社會化制度將被接受
成立項目建設單位是為了管控投資風險。通常由資金實力雄厚的投資公司或者施工企業出資組建，并成為在當地工商部門注冊登記的有限責任公司。但項目管理單位的選擇，則屬于建設風險管控，通常是由技術力量雄厚的社會專業中介機構承擔，雖然不一定在當地注冊，但一定在建設項目所在地建有一支講技術、懂管理、控質量、管合同的技術團隊。在現代管理中，項目管理單位一般通過招標投標方式委托社會法人來實現，也有私有企業通過獵頭公司在社會招聘技術人才組建的非社會法人機構。
為了管控風險，政府把部分PPP項目直接委托給社會中介機構和監理單位，分別監督項目管理單位和施工單位，把建管體系搞得非常復雜，這種管理模式，監理單位的行為雖然能得到法律保護，但中介機構監督項目管理單位的行為，沒有法律法規保護，往往無法開展工作。即便是監理工作，由于委托方不是項目法人單位，不符合法律規定，因此，有些做法也不受體制保護。因此，這樣的建管模式，整個團隊效率較低，不宜推廣。
最佳的做法是：在投資協議中，明確由項目法人委托獨立的第三方作為項目管理單位，一方面項目管理單位對項目法人負責，另一方面利用政府對市場的監督管理機制，使項目管理單位成為在施工單位和項目法人單位之間的一道防火墻。另外法律要求項目法人委托建設監理單位，對施工單位實施監理；但法律同時也規定，監理單位有對政府負責的職任；也就是說，建設監理單位和項目管理單位的選擇，可以聯合招標，一家承擔；這樣做一方面符合法律規定，可以減少投資，另一方面可以提高效率，管控政府風險。
4PMC（項目管理總承包）與EPC（設計施工總承包）等現代建設管理模式，將代替監理單位與施工單位相互制約的模式
PMC加EPC是發達國家較為成功的建管模式。PMC分全過程和實施階段2類，全過程PMC通常包含項目法人前期的管理工作，如可行性研究、初步設計等。當然PMC只是建設工程項目管理模式的一種，項目管理模式還有項目管理咨詢、項目管理服務等。EPC中的E通常是指施工圖設計，由于專業的施工隊伍，對施工圖的理解通常強于設計單位，為了降低施工風險，將兩者捆綁在一起是發達國家目前較為流行的做法。
為了引進國外先進的現代管理理念，在PPP模式下，直接用項目實施階段的PMC承接單位代替項目管理單位，可能會成為一種趨勢；而為了吸引私有資金，EPC的承接單位仍會流行由私有大股東承擔；有的地方政府為了確保這一模式的實施，將PPP招商和EPC招標進行捆綁。
不管哪種建管模式，公益型項目前期的設計工作（如規劃、可行性研究、初步設計），由于涉及資金的規模和造價控制，一般均需要通過市場公開招標加以規范，比如公益性的奧運場館設計一般均采用公開招標模式。
5結語
現有的市場處于起步階段，各類模式五花八門，是百花齊放、百家爭鳴的時期。對市場發展總趨勢的預測，上述理論具有一定的指導意義。假如這一預測成立，水利工程咨詢企業可以在PPP模式下為政府做好如下工作：
一是為政府做好公益性PPP項目的策劃與咨詢工作，包括項目實施過程中的投資協議管理。比如說服政府為降低水利工程的投資風險，合理控制工程造價，水利工程項目的前期設計工作須由項目法人通過建設市場公開招標；為降低建設風險，宜推廣PMC+EPC模式。
二是做好傳統的規劃設計業務，為政府創造更多、更好的水利工程項目，同時，為建設單位（業主或項目法人）做好前期的可行性研究和初步設計工作。
三是做好項目管理業務策劃工作，爭取全過程的PMC業務；繼續做好監理和項目管理打包業務，接軌PMC。
四是聯合施工單位參與EPC模式，做好項目施工圖設計工作；或者直接承接EPC模式項目，再利用社會力量完成施工部分工作。
