摘要：PPP項目資產的形成落地直接關系公眾利益，在基于公共物品理論和新公共管理運動模式的基礎下，通過分析PPP項目各階段資產管理目前存在的問題，運用ALM模型構建PPP項目資產的全生命周期管理框架，將PPP項目各階段緊密聯系，以全新視角進行PPP項目的資產管理。
關鍵詞：PPP項目；資產管理；ALM模型；全生命周期
1 引言
2014年以來，國家多個部委尤其是財政部和國家發改委連續頒布多個相關文件推動政府和社會資本合作（PPP）模式，在我國掀起一股PPP模式熱潮。PPP項目資產直接關系公眾利益，而PPP項目各階段遇到的問題或困境使得政府想要創造最大的公眾利益、連同私人資本增大公共物品供給效率，即保證福利最大和效率最優的愿望落空。因此如何正確地從項目的全生命周期角度進行PPP項目資產的合理化管理就顯得尤為重要。本文以資產全生命周期管理的視角，統籌PPP項目的規劃、建造、運維和移交等階段，在滿足公共利益和社會資本經濟利益的前提下，達到PPP項目資產全生命周期的價值穩定和提升。
2 PPP模式及其項目資產管理
2.1PPP項目及其資產的意義與范圍
PPP項目包括交通運輸、生態建設和環境保護、教育、水利建設、醫療衛生、保障性安居工程等行業領域基礎設施，這些領域都與公共利益密切相關。利益干系人需求的滿足取決于項目價值的實現，對于PPP項目而言，主要滿足政府方提供的公共產品和服務需求及私人部門追求利益的需求。
PPP項目由政府和社會資本合作對固定資產進行投資、建設和運營，其資產的最終所有權屬于國家。政府運用這些資產從事公共產品或服務的提供以促使公共利益的增長，社會資本運用這些資產實現自身經濟利益的目標。將資產概念用于研究PPP項目資產的問題，它一方面反映了PPP項目的價值形式，并強調價值管理的概念；另一方面，PPP項目的公共福利目標得到充分考慮，PPP項目的經濟和社會效益可以更好地得以衡量。
2.2項目資產管理方法
2.2.1傳統項目資產管理方法
傳統項目資產管理中，財務與業務以及整體經營環境的管理融通和銜接較弱，以至于存在資產管理觀念淡薄等難以全面支撐科學決策的典型問題。而且在建筑工程中，傳統建設模式形成固定資產的方式是設計和建造相分離、建設和運營相分離的模式，不同階段的工作目標和利益訴求各不相同，缺乏整體目標的一致性，缺乏溝通管理，資產全過程管理欠缺。PPP模式集建設運營為一體的大量出現，要求管理理念的轉換和管理方式的創新，傳統形勢下的資產管理方法已不能滿足PPP項目資產管理的目標與任務要求，急需一種全新管理理念和方案的出現。
2.2.2資產全生命周期管理研究
隨著現代工業活動對環境的影響得到人們的廣泛關注，資產生命周期管理（AssetLifecycleManagement，ALM）已演變為一種新的管理方法。本文認為資產全生命周期管理（ALM）實際上就是將資產作為研究對象，從全生命周期的視角出發，對資產的生成過程、運營保護及運用進行全方位、全要素的管理，考慮資產在生命周期內不同階段的問題，通過采取行之有效的措施，提高資產整體效益的管理方式。
相關研究發現，目前PPP模式在我國的推進過程中，也存在重建設輕運營和設計冗余問題、可能存在資產虛化現象、缺乏有效的績效考核、政府監管不力問題，即上文分析的籌劃設計階段、施工建造階段、運維移交階段存在的問題或漏洞。則通過移植創新的思路，將PPP項目資產管理與ALM模式相嵌套，以期實現PPP項目資產管理的目標與任務。
2.3PPP項目資產管理的目標與任務
2.3.1基于公共物品理論的PPP項目資產管理
PPP模式是公共部門與私營部門合作提供公共物品的制度安排，涉及行使公共權力和保護公共利益，具有顯著的公共性。PPP項目的制度目標是確保政府有效地提供公共產品以滿足公眾的需求，公共物品理論就是一個支撐其制度發展的重要理論基礎。因為公共物品提供依附于公共項目，則公共物品的供給結果與公共項目成敗有直接關系，而PPP項目是指采用PPP模式提供公共物品或服務，仍屬于公共項目的范疇，則PPP項目形成資產仍要滿足政府為實現最大公共利益所做的努力，保證政府為公眾提供公共物品或準公共物品和服務的供給需求。
PPP項目中，政府對項目進行補貼或者提供配套設施，以及將項目的特許經營權轉讓給社會資本，因此需要對PPP項目進行有效的監督，更要合理安排PPP項目全生命周期各階段資產的形成確定，嚴格按照籌劃設計階段要求進行項目的具體實施和后續的運營移交，保證PPP項目資產準確生成，提高公共物品的供給率，增大公眾的利益。
2.3.2基于新公共管理運動的PPP項目資產管理
新公共管理運動是一種基于企業的商業管理模式，用于在市場競爭機制的調節下提高公共產品管理水平，提高公共服務質量。它倡導政府公共部門學習運用私營部門成功的管理經驗和競爭手段，在解決公共問題、滿足公眾需求的基礎上，去提高公共服務的效率，強調政府和公眾合作以較低的政府運作成本來為公眾提供最有效的服務。
在PPP項目中，可以借鑒“新公共管理運動”的經驗。政府應主動引導私營企業通過合作積極參與到公共物品的供給和服務中來，找準定位，以“掌舵者”的身份從項目全生命周期角度進行PPP項目整個階段的資產管理。
基于公共物品理論和新公共管理運動，PPP項目的本質仍是政府投資項目，它的目的仍是為公眾高效地提供優質的產品或服務。因此，在其全生命周期內不論在形成還是落地階段，都應該保證PPP項目資產的合理確定、準確生成，例如籌劃設計階段要避免重建設輕運營現象的出現，防止設計冗余、功能過剩，施工建造階段避免資產虛增，運維移交階段要保證資產的保值和增值以及資產可持續性。
3 PPP項目資產管理現狀分析
傳統意義上的資產管理主要指實體資產在役期間的運行維護修理，其出發點是從資產可靠性的角度出發，結合維護管理的內涵，保證資產的穩定可靠運行。而本文說的PPP項目資產管理更側重于整個資產相關價值的運動狀態，其覆蓋前期籌劃設計，中期施工建造及后續運維移交等一系列資產壽命周期的概念，其出發點是整個PPP項目的公共性、經濟性，為了資產形成更加流暢、運用更加順利，各階段只有融會貫通、緊密連接，才能更好地體現資產的價值。
3.1籌劃設計階段
籌劃設計階段，相關資料的編寫存檔是PPP項目資產形成的過程，是資產管理中不可缺少的一環，分析該階段目前存在的問題，找準切口，才能更好地解決PPP項目資產管理問題。
在PPP項目的前期籌劃階段，由于傳統建設“重建設、輕運營”的思想根深蒂固，導致前期項目的籌劃要求不夠。隨著PPP項目的展開，籌劃階段的兩評一案報告雷同性出現的概率大面積出現，尤其是同一個咨詢公司編報的文件，出現的概率更大，而且一些地方在開展“兩評”時也存在流于形式的現象，值得關注和防范。目前PPP咨詢市場良莠不齊，一些咨詢機構缺乏專業性和獨立性，更加導致兩評一案內容不夠精細、要求不夠嚴格，從而使PPP項目資產的形成受阻，亟待問題的解決。
設計階段作為決策和施工階段的過渡段，不僅是對決策階段成果的延伸鞏固，更是施工階段能否更快更好建設PPP項目的基礎。與建設項目投資多少及建成后的交付使用能否充分發揮經濟效益，更與設計階段形成的成果文件質量、深度有著直接聯系。有研究表明設計階段對造價有很大比例的影響，而隨著項目進行，影響的程度呈下坡走勢。因此，在項目全生命周期中設計階段至關重要。然而在設計過程中，出現只一味地強調設計，忘卻了設計目的性、為設計而設計的危機。這種危機則表現為設計冗余、功能過剩。
3.2施工建造階段
施工建造階段是繼籌劃設計階段資料完成歸檔后的PPP項目生成落地階段，即為PPP項目資產的生成階段，此階段對于資產管理的要求較高，為確保項目資產的準確性，從建設項目在PPP模式下的實施特點出發，分析在PPP項目中審計監督的重要性，以期在保證公共利益的前提下提升項目效率。
3.2.1PPP項目建設期內
目前，PPP項目在主要建設期內所跨時間范圍較大，其相應的控制難度也較大，而且因為PPP項目參與方眾多，其內部之間的結算體系較為復雜，常會因為項目內部賬項的錯、誤報而造成一定難度和風險的PPP項目傳統決算審計工作量的增加。因此如何在當前傳統審計基礎上建立適應PPP項目審計的審計體系十分必要。
3.2.2PPP項目建設節點期間
當前，PPP項目參與各方內部處于薄弱控制時往往處于項目建設的交接及關鍵節點期間，使審計工作受到一定的阻礙，同時因為項目建設資料之間的安全交接易受到威脅，則PPP項目的建設管理更應對交接及節點期間加強審計監管。
3.3運維移交階段
PPP項目資產運營涉及的績效評價及相關研究在PPP項目資產管理中扮演著不可或缺的角色。資產的運營在資產管理中占有重要部分，因此，處理它的方式和方法將直接反映資產管理的政策和手段，進而影響資產的使用效率。
3.3.1績效達標條件下
PPP項目運營管理中，因為重建設、輕管理思想的肆行，對運營維護階段PPP項目資產的認識不足，造成很多地方不夠重視工程建成后的管理，導致了項目管理粗放、運營不良等問題。很多PPP項目在績效考核達標狀態下，出現一堆“爛攤子”問題，如因為政府不擇手段地追求GDP導致的半截子工程和沒必要開發區域的大量出現，如相關政府只因競爭和攀比，導致華而不實的機場和馬路等的出現比比皆是。浪費現象在大量事實面前昭然若揭，導致了資本利用率的不足。因此對PPP項目資產建立合適的管理體制，使得政府嚴格掌管資產監督是PPP項目中不可缺少的一部分。
3.3.2績效不達標條件下
隨著PPP項目日漸增多，對PPP項目資產的使用提出了新要求和新任務，但目前一些PPP項目仍存在公共服務和設施資產“無作為”管理的觀念，從而導致資產使用率低情況的出現，也常伴有資產閑置現象的發生，因此為了PPP模式的健康發展，更快更好地建設中國新型城鎮化，找到適合我國發展道路的PPP項目資產管理體系至關重要。
4 PPP項目資產全生命周期管理（PPP-ALM）模型構造與應用
4.1PPP-ALM模型構造
1965年美國國防部在部隊內開始實行的美國軍方的武器采購，是最早運用資產全生命周期管理的活動之一，它全面考慮整個生命周期內各階段存在的問題，為了全生命周期管理效率最高，設計可行有效的措施，努力實現技術最優、質量最佳、進度最快、成本最低、服務最好、綠色環保的效果。
資產全生命周期管理實際上就是以資產為中心，從資產全生命周期的角度出發，以提高資產整體效益的目標為導向，理論聯系實踐進行的管理方式。本文提出的PPP-ALM模型研究技術路線如圖1所示。
PPP資產全生命周期分為三大資產管理模塊：一是以設計優化為核心的資產規劃管理，二是以跟蹤審計為核心的資產形成過程管理，三是以績效監督為核心的資產使用及資產移交管理。
4.2PPP-ALM模型應用研究
4.2.1籌劃設計階段——五位一體設計審核
（1）LCC在PPP項目設計階段的應用
全生命周期造價（LifeCycleCosting，即LCC），是從項目的長期經濟利益出發，全面考慮籌劃設計、施工建造、運維移交等全過程階段，使LCC達到最小的一種管理理念和方法。
本文在PPP項目設計階段重點關注LCC的角度下，對項目建造和運維階段進行全面系統的考量，以建設運維等成本對項目全生命周期產生的影響進行分析，備選多個可行設計方案，通過方案比較，按照LCC最低原則，由專家評選出最優的合理化方案。
（2）價值工程在PPP項目設計階段的應用
然而，應當注意到LCC成本最小方案并不一定是全生命周期最優方案，通過引入“價值工程”對“功能與成本”分析，進一步對PPP項目設計方案進行比選和優化，用合理的成本獲取合理最大功能，確保資源有效合理地配置，契合全生命周期管理的理念，以期實現PPP項目資產績效最優的目標。
具體說來，在工程設計階段應用價值管理的重要意義在于，工程設計階段應用價值管理的目的需要考慮項目不同利益相關者的價值取向，需要對PPP項目的利益相關者的利益訴求進行識別并且在眾多利益訴求中尋求各方同意的妥協解，從而在對設計方案評選時就能兼顧項目的功能和成本，達到滿足公共需求、提高公共利益的要求。
（3）可施工性在PPP項目設計階段的應用
狹義的可施工性問題常指那些設計質量問題中的不便施工、不能施工的問題，可用設計優化的方式來加以解決。而廣義的理解則通常以總體施工方案為視角考慮諸如總進度計劃、總平面圖布置等主要表現在早期實施階段的施工需要。
因此，廣義的可施工性問題是可施工性分析的關鍵，通過設計為施工服務，可以大大降低施工成本，鼓勵承包商進一步控制施工質量和施工進度，實現工程的整體價值。在建筑設計中，靈活利用積累的圖紙和數據，實現信息的共享就能夠有效提高設計與施工的聯系，實現可施工性的應用。
（4）BIM在PPP項目設計階段的應用
PPP項目階段的設計成果與公眾利益和社會資本的利益直接相關，BIM的應用所體現的集成優勢能夠讓不同利益相關者在統一平臺上解決問題，通過優化設計方案，減少施工期才能發現的設計錯誤，從而縮短工期、降低成本。其應用價值主要體現在以下4個方面：①可視化助力外部監督和公眾參與度；②協同設計提高設計質量；③碰撞檢查助力PPP風險防范；④模擬分析優化公共產品或服務。
4.2.2施工建造階段
（1）PPP模式建設項目審計內容的深化——全過程跟蹤審計
以PPP項目資產全生命周期管理視角進行審計監督能夠從項目整體的高度出發，通過系統的審計監管促使PPP項目效率的提升，并積極改善項目運行情況。在PPP項目的不同階段審計所涉及的主要監督內容也不一致，介入時點的不同會導致審計監督效果的差異，審計監督的越早介入能夠最大化全生命周期價值。
施工階段是將策劃設計階段的成果付諸實踐，形成項目資產實體的關鍵階段，它不僅完成資產數據信息的形成整理，也為運維移交階段提供了基礎。施工過程因其不可預見性蘊藏著較為復雜的風險因素，為此施工階段是PPP項目資產能夠實現的堅實保障，如果管理失控則會導致前期工作前功盡棄。從資產全生命周期管理目標要求出發，以PPP項目資產為研究對象，采用重點環節跟蹤審計的方法，重點對PPP項目建造階段合同管理、施工過程和竣工驗收過程進行跟蹤審計。
（2）PPP項目全過程跟蹤審計的主要內容
跟蹤審計是區別于事前審計和事后審計的審計模式。伴隨著項目建設的開始，跟蹤審計工作也隨即展開，牢牢把握整個項目建設過程，使事后監督的局限性得以有效控制。
全過程跟蹤審計的審計工作從項目開始介入直至建設項目竣工結束，進行PPP項目全過程審計監管。根據項目建設的時間劃分為四階段，建設前的開工前審計，對資料文件進行依法依規性檢查；建設期內的施工質量等審計監督；項目竣工時的結算審計；項目竣工后的財務決算審計。在全生命周期管理的背景下，為了有效提高建設效率和項目質量，全過程跟蹤審計有著不可忽視的作用。
4.2.3運維移交階段
PPP項目資產在運維移交階段的管理，是政府和社會資本合作過程中充分利用混合所有制資產、合理配置資源的過程，其目的是促進PPP項目的運營績效的穩定和提升。在實踐過程中將通過“績效考核”為抓手實現事前、事中、事后聯動控制，確保PPP項目資產價值的穩定。
（1）PPP項目運維階段
PPP項目績效評價工作從項目策劃階段開始就受到政府部門和私人部門的重點關注。像梁艷紅等人在研究中提出實踐中由于績效評價標準缺乏而導致失敗的案例很多，表明PPP項目各階段按照不同需求進行績效評價重要性的意見。但由于PPP項目的非營利性、公共性等突出特點，不能僅僅以經濟效益為基礎進行項目績效評價，要在PPP項目績效評價目標定位基礎上選擇績效評價的指標體系，就有利于實現項目資產使用效率最大、確保PPP項目資產的保值增值。同時為保證站在客觀角度進行綜合性的評價，評價指標的建立必須遵循一定的規則：①全面性與精簡性相結合的原則；②理論與實踐相結合的原則；③目標性與整體性相結合的原則；④完整性和導向性相結合的原則；⑤定量分析與定性分析相結合的原則；⑥規范性與公正性相結合的原則。
（2）PPP項目移交階段
注意到大部分PPP項目最終需要移交其項目資產和特許經營權，這就要求在PPP合同中預先設定資產移交的程序，做好移交準備，合同約定好移交條款，設立好資產評估的標準，為PPP項目資產順利移交奠定基礎，主要目的在于明晰項目資產的產權、評估資產是否能夠繼續按照約定的移交標準等進行運作，使用價值或安全、環保隱患的確定，也都應于移交時一并進行明確。從PPP項目資產全生命周期管理體系出發，做好項目移交的保駕護航工作。
5 結語
本文從項目實施機構的角度，運用ALM模型構建PPP項目資產的全生命周期管理框架，就PPP項目設計階段存在設計冗余、功能過剩，建造階段資產虛化，運營階段效率不足等問題，以資產全生命周期的視角對PPP項目的規劃設計階段、建造階段、運維和移交階段進行具體分析，政府通過設計優化、施工全過程跟蹤審計和運營階段嚴格監管等手段來實現資產的合理控制管理，將大大促進我國PPP模式的實施與推廣執行，對PPP項目開展有重要意義。
作者介紹：周曉杰1， 尹貽林1， 2， 王翔2（1.天津理工大學， 天津 300384； 2.天津大學管理與經濟學部， 天津 300072）
