摘要：在我國PPP實踐中，國有企業是社會資本的主體，民營企業參與率不高。究其原因，與民營企業自身對PPP項目投資業務不熟悉有關。結合民營企業投資PPP項目的主要流程，闡述民營企業投資PPP項目的市場進入路徑、供應實施路徑和市場退出路徑，以提高民營企業投資PPP項目的能力。
關鍵詞：民營企業；PPP項目；市場進入；供應實施；市場退出
1 引言
采用公共部門和私人部門合作（PPP）模式，是為了利用市場力量，發揮私人部門的專業優勢，提高公共產品及公共服務的質量和效率，實現公共利益最大化。不同國家和國際組織對其定義均存在程度不等的差異。我國財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》的定義：“政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系……”。根據《PPP項目合同指南（試行）》，社會資本是指依法設立且有效存續的具有法人資格的企業，包括民營企業、國有企業、外國企業和外商投資企業。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的PPP項目。因此，我國推行的PPP模式中的社會資本和西方的私人部門不同，不僅包括民營企業、外國企業、外商投資企業，還包括國有企業。
在我國PPP實踐中，國有企業是社會資本的主體，私人資本的比例明顯低于國有企業。根據財政部《全國PPP綜合信息平臺項目庫第10期季報》，截至2018年3月末，1009個國家示范項目已簽約落地843個，簽約社會資本共1449家，其中國有企業790家，占54.5%，民營企業567家，占39.1%。和國有企業相比，民營企業的參與率不高。全國工商業聯合會認為民營資本參與PPP項目積極性不高的原因在于民營資本未享受與國有資本同等待遇，部分PPP項目在執行過程中變成為國有企業“量身訂做”，融資門檻過高；建議降低民營企業準入門檻，加大對民營企業的融資政策扶持，為PPP項目更公開透明提供政策性保障等措施。以上建議在一定程度上有利于提高民營企業投資PPP項目的積極性。
但是，本研究認為除了上述外部原因外，參與率不高還與民營企業自身對PPP項目投資業務不熟悉有關。當前有關PPP的法規文件都是從政府角度制定的，大多數研究側重于政府如何選擇社會資本，相比于具有國家及相關政府支持、天然具備資金和信息等多方面優勢的國有企業，如何指引社會資本中占絕對多數的民營企業投資PPP項目，是一個值得探討的問題。本研究致力于民營企業投資PPP項目的路徑研究，從民營企業自身角度指引民營企業投資PPP項目，以提高民營企業的參與率。
2 民營企業投資PPP項目的主要流程
根據《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，PPP項目操作流程分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交五個階段。在此流程基礎上，本研究站在民營企業角度將以民營企業為主的社會資本投資PPP項目的主要流程分為市場進入、供應實施和市場退出三個階段，如圖1所示。
市場進入階段主要包括民營企業的市場進入準備、PPP項目的發起、確定PPP項目的投資意向等環節；供應實施階段主要包括民營企業的對PPP項目的供應決策、PPP項目的供應和PPP項目的實施等環節；市場退出階段主要包括民營企業退出PPP項目的形式分析、退出方式設計和項目正式移交等環節。
3 民營企業投資PPP項目的市場進入路徑分析
市場進入關系到民營企業對PPP項目的優選，關系到民營企業在項目供應實施、市場退出等階段的收益、風險和有效退出等問題，因此，對市場進入路徑進行重點研究對民營企業投資PPP項目十分重要。民營企業投資PPP項目的市場進入路徑如圖2所示。
3.1市場進入準備
民營企業應加強PPP項目的投資意識。通過在企業建立PPP項目投資管理部門，力推PPP項目相關工作；建立企業從高層到基層參加PPP項目培訓的政策，鼓勵企業員工參與PPP項目培訓；熟悉社會資本投資PPP項目的政策、法規和規范，熟悉PPP項目投資流程；認識社會資本在PPP項目中的地位，積極發揮民營企業投資PPP項目的專業優勢和主觀能動性。
民營企業應從企業內外部積極建設PPP專家團隊，初步遴選潛在的PPP項目。通過外部招聘和內部培養等方式建立企業內部的PPP項目投資的專家團隊，對企業投資PPP項目進行決策；加強與財政部和地方財政廳PPP專家庫的專家、國家和地方發改委PPP專家庫的專家、高校和科研院所的PPP學者專家的溝通聯絡，建立為本企業服務的外部PPP專家咨詢團隊和智囊團，為企業遴選PPP項目提供咨詢服務。
3.2PPP項目發起
PPP項目可以由政府方或者社會資本方發起，其中以政府方發起為主。社會資本方主動發起PPP項目不僅具有政策依據，而且具有較大的現實需求。因此，作為社會資本的民營企業，應抓住機遇搶灘PPP市場，改變傳統被動方式變成主動，加強向政府和社會資本合作中心主動發起PPP項目，積累經驗。
由社會資本方發起的PPP項目，社會資本方以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在項目，表明投資意向；會同行業主管部門評估潛在項目，項目通過后，財政部門將項目列入項目年度開發計劃；編制項目可行性研究報告、項目產出說明、初步實施方案，并向財政部門提交項目資料。由政府方發起的PPP項目，社會資本方應積極參與項目建議書、項目可行性研究報告、項目產出說明、初步實施方案的編制。民營企業應積極參與PPP項目的前期論證工作，跟蹤和熟悉項目。
3.3確定投資意向
對列入項目年度開發計劃并向財政部門提交了有關項目資料的項目，財政部門、政府和社會資本合作中心會同行業主管部門，根據《PPP物有所值評價指引》規定，從定性和定量兩方面對項目開展物有所值評價；為確保財政中長期可持續性，根據《財政承受能力論證指引》規定，開展財政承受能力論證；根據《政府和社會資本合作模式操作指南》規定，項目實施機構編制項目的《實施方案》。
作為社會資本的民營企業應積極參與政府方發起的PPP項目的《物有所值評價報告》、《財政承受能力論證報告》和《實施方案》（以下簡稱“兩評一案”）的編制；由民營企業主動發起的PPP項目，通常由發起方組建專業團隊，進行項目的策劃論證，并自行承擔相關前期費用，聘請專業咨詢公司及律師團隊，編制項目的“兩評一案”。
4 民營企業投資PPP項目的供應實施路徑分析
民營企業投資PPP項目的供應實施階段的主要工作包括對PPP項目的供應決策、PPP項目供應和PPP項目實施三個環節。民營企業投資PPP項目的供應實施路徑如圖3所示。
4.1項目供應決策
民營企業應首先在市場上收集PPP項目采購的相關信息；結合自身投資領域、資金實力、投資收益和風險控制要求等，對收集的PPP采購項目進行初步篩選；購買經過初步篩選項目的資格預審文件，熟悉資格預審要求，判斷自身是否符合資格要求，是否需要與其他社會資本方組成聯營體等；通過對PPP項目的采購需求和社會資本方或聯營體的供應需求分析，做出項目供應的最終決策。
4.2PPP項目供應
在做出項目供應決策后，根據資格預審要求認真編制資格預審文件；通過資格預審后，根據項目采購文件認真編制采購響應文件；作為中標候選人，與采購結果確認談判工作組就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判；確認談判完成后，與項目實施機構簽署確認談判備忘錄；在對采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示無異議且政府審核同意后，與項目實施機構簽署PPP項目合同，完成對PPP項目的供應。
4.3PPP項目實施
按照項目合同約定，社會資本方依法設立項目公司注入注冊資本金，在財政部門和項目實施機構的監督管理下，進行項目融資；確定設計、監理、造價、項目管理和工程施工等單位，負責項目的建設和竣工驗收；負責項目的運營，配合項目實施機構定期進行項目產出的績效考核，編制季報和年報，報財政部門備案；配合項目實施機構每3～5年對項目進行中期評估，分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性，及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門備案。
5 民營企業投資PPP項目的市場退出路徑分析
完善的市場退出機制是社會資本尤其是民營企業投資PPP項目的重要保障。這一階段包括市場退出形式分析、退出方式設計和項目正式移交三個環節。民營企業投資PPP項目的市場退出路徑如圖4所示。
5.1退出形式分析
社會資本的退出形式包括期滿退出和提前退出（整體提前退出和部分提前退出）。通常情況下在運營期滿后順利完成移交，實現社會資本期滿退出是最為理想的結果。然而，PPP項目涉及領域多專業性強、運營周期長投資大、項目風險高收益低、社會資本參與方多且專長各異等因素的存在，使得社會資本尤其是民營企業在合作期限結束之前可能面臨提前退出市場的現實需要。因此，應在市場進入階段將退出問題進行提前規劃，對市場退出形式進行綜合論證，同時結合項目的具體情況對提前退出時點進行分析，即對鎖定期的期限設定問題進行分析，并在PPP項目合同簽訂時與項目實施機構進行談判協商，并將市場退出形式、退出時點（鎖定期的期限）、不同市場退出形式下的補償方式、移交內容和移交標準等條款寫入PPP項目合同中，以規避民營企業在市場退出時面臨的不確定性和風險，增加民營企業的靈活性和融資吸引力，使民營企業更好地實現資金價值。
5.2退出方式設計
社會資本的市場退出方式主要有：政府回購、股權轉讓、公開上市、發行債券、資產證券化、租賃等。民營企業投資PPP項目時，應根據不同的市場退出形式對市場退出方式進行設計，并在PPP項目供應階段將有關市場退出方式的條款寫入PPP項目合同中。
政府回購是社會資本的主要退出方式。對期滿退出的政府回購，理論和實踐都較多，民營企業應重點分析提前退出的政府回購，分析不同退出時點的補償決策機制和補償支付方式等。股權轉讓是常用的提前退出方式。社會資本方在項目正常生產運營的某個時點將其持有的項目公司股權轉讓給其他股東或政府同意的運營單位。民營企業應重點分析股權轉讓方式、轉讓條件、轉讓時點等問題，在簽訂PPP項目合同時應爭取盡可能少的對股權變更的限制。公開上市是將項目公司按上市要求和程序進行公開上市，社會資本再通過二級市場轉讓股份，從而實現社會資本的市場退出。發行債券是PPP項目公司“以債還貸”的一種途徑。常規企業債受法律法規約束較高，而項目收益債的發行門檻較低，使得PPP項目公司通過發行項目收益債退出市場成為可能。資產證券化是指缺乏流動性，但具有未來穩定現金流的財產或財產權作為基礎資產，通過結構化金融技術，將其轉變為可以在資本市場上流通和轉讓的證券，實現社會資本的市場退出。租賃是以資產轉移為基礎，項目公司以項目資產與租賃公司開展售后回租業務，租賃公司在運營期向項目公司支付資產買賣全部價款或部分價款，實現社會資本的提前退出。
5.3項目正式移交
PPP項目正式移交主要包括項目的移交準備、性能測試、資產交割和項目的平穩運營過渡等。
項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構將組建項目移交工作組，社會資本或項目公司與項目移交工作組對項目移交進行準備，完成項目移交準備；按照項目合同約定確認的補償方式、移交內容、移交標準，制定的資產評估和性能測試方案等，對項目進行性能測試；社會資本或項目公司將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交給項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續，完成項目資產交割；項目資產移交后，社會資本或項目公司應配合項目實施機構或政府指定的其他機構做好平穩運營過渡的相關工作，完成項目的平穩運營過渡，以保證項目實施機構或政府指定的其他機構接收到一個平穩運行的項目，完成項目的正式移交。
作者介紹：盧明湘1， 謝曉莉2， 呂潔2（1.西華大學管理學院， 四川 成都 610039； 2.西華大學土木建筑與環境學院， 四川 成都 610039）
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